政府解决人口与土地问题的措施 非经济措施
汉代最初的几位皇帝已经意识到了农业存在的问题，尽管他们可能并不了解这些问题的实质。公元前178年文帝在恢复籍田礼仪时，宣称农业是国家的根本，他之所以亲自参与农作，就是要耕种农田以提供祭祀宗庙的谷物，在这方面做出表率。此后，这种半宗教半政治性的礼仪就开始成为汉代宫廷内的传统。每年春季，皇帝都要按照儒生特别倡导的这种古代礼仪，象征性地推三下犁。
与此同时，朝廷还颁布了几道诏书表达皇帝对农业的关心，这反映当时已出现了粮食供应不足的迹象。公元前168年的诏书就是告诫官员要竭尽全力鼓励百姓种植粮食，因为耕地扩展不足已经导致了粮食储备的短缺，这道诏书还规定将田租减免一半。公元前167年的另一道诏书更下令全免田租，作为朝廷特别的恩典。
公元前163年的诏书严肃地探讨了导致农业发展缓慢，特别是粮食短缺的原因。但诏书中对粮食短缺原因的推测，似乎遗漏了很多要点。中国的酿酒业与畜牧业从而没有如此发达，以至酿酒与饲养动物消耗的粮食能够影响正常的粮食供应。有过多的百姓经营商业，从而减少了从事农业生产的劳力，也只是信手拈来的指控，目的是反对当时相对比较繁荣的城市工商业。实际上，在为政府的重农政策进行辩护时，这一直是反复出现的最常见的说法。
在汉代最初几位皇帝统治时期，政府对农业的扶持并非仅仅是纸上谈兵。除了免除及减少赋税的优待外，朝廷还试图通过在各个地区选拔最优秀农夫的方式，为百姓树立楷模。公元前191年，朝廷第一次选拔“力田”，并且给予了他们免除赋税和劳役的优待。很显然，这一待遇足以诱导其他农民纷纷效仿。公元前187年一道诏书发到了每个郡，要求他们各自向朝廷举荐一名“力田”，很可能是作为政府官员的候选人。（《汉书补注》卷3，第2页）公元前168年，“力田”与“三老”、“孝悌”一起，成为地方选举的三种人才之一。他们按照与郡县人口相应的比例被举荐给朝廷。从那以后，力田就与其他被举荐者一道，不断获得皇帝的赏赐，虽然他们的等级可能仍然是最低下的。（《汉书补注》卷6，第13页）在两汉的正史中，提到“力田”的地方不下30处。但具有讽刺意味的是，力田举荐的常规化，反而削弱了创立这一称号时试图造成的对农业的激励作用。
与上述措施相关的是向百姓赐爵。最早提到赐爵，是在刘邦刚刚进入秦都咸阳时允许百姓耕种原先封闭的皇室苑囿，并且授予男子各种等级的爵位。类似的赏赐在整个两汉时期不断出现，不下两百次。
如果爵位是一种非同寻常的荣誉的话，这种普遍的赐爵听起来是不切实际的。但是，在考察了爵位的起源后，就会发现它的确是有意义的。在秦国开始采用荣誉性的爵制时，人们对封建的社会等级仍然记忆犹新，获得爵位可能被视为平民上升到特权阶层的基石。按照秦制，爵位获得者的确能得到一些物质上的好处，诸如住宅、土地和奴仆，都要随爵位一起赏赐。58公元前202年刘邦颁布的诏书清楚地表明，在汉初获得高爵的人有权要求物质方面的好处，而获得低爵的人也能免除劳役。
西嶋定生认为向百姓普遍赐爵，有助于建立皇帝与百姓之间的直接联系。59既然汉代平民大多是农民及其家属，赐爵制度必然会对农业人口有所影响。
爵位的价值不仅仅是荣誉性的。爵位能够拿来出售，它的拥有者在定罪后也可用它来赎罪。考虑到当时针对罪犯的强制性劳役种类繁多，他们必须度过在多年没有自由的生活后，才能经历层层等级上升为平民，就很容易理解赎罪的价值了。（《汉书补注》卷23，第14页）爵位是一个起保护作用的缓冲器，能够降低那些有时能导致自由民地位沦落的危险。但是，在政府开始通过出售爵位来换取货币或粮食后，赐爵制度也呈现出了不良的一面。这一措施是公元前178年由晁错提出的，目的是提高谷物价格，并由此提高农民的地位。出售爵位的情况在史书中被不断提及，可能贯穿了整个两汉时期。结果使社会上出现了一个特殊阶层，他们能够用财富换取荣誉、官职、对赋税和劳役的免除以及赎罪。于是，这种特权只不过进一步扩大了社会差别。
总括汉初几位皇帝扶持农业的种种努力，可以发现一个共同的潜在预设，即农民之所以放弃农业是因为他们缺乏足够的积极性，商业与其他“末业”的利润也在引诱百姓离开“本业”。赋税的减免、爵位的授予以及“力田”称号的创立，都是为了激发人们务农的积极性。公元前168年和公元前163年，文帝对导致粮食短缺原因的揣测，反映了朝廷对汉代农业存在的实质问题的无知。
政府解决人口与土地问题的措施 人口的迁徙与移居
人口分布不均的问题，是通过将百姓大规模迁移至人口稀疏地区来解决的。但是，汉政府组织的第一次移民却是为了巩固国防。北部边疆地区，多年来一直是匈奴游牧部落轻易就能掳掠的对象，他们能够在很多地方穿透人口稀疏的北部前线。公元前178年，晁错建议在边疆地区为农民及其家属建立永久的居住地。他强调应通过赦免奴婢与刑满罪犯为良人，来提高移民的社会地位。为激励百姓自愿移民，还必须给予移民爵位并免除其劳役，政府甚至还要支付赎金，给那些被匈奴捉走的人赎身。
公元前165年，晁错再次力劝政府向北部边疆地区移民。他建议应该在新居住地为移民提供方便的条件和设备，包括位置理想的城邑、资源丰富的耕地、家具齐备的一堂二内住宅，以及良好的医疗服务和参与社会、宗教活动的机会。
贺昌群认为这些关于边疆情况的文献，证明了汉政府对所有农民都是按上述方式进行统治的。虽然其结论可能是错误的，但我们仍有理由相信汉政府希望看到农民过上舒适、独立的生活。而住宅规模表明这些个体小农家庭是很小的，两间居室就能容纳得下。62换句话说，汉代的国防政策与人口重新分布政策是联系在一起的，而后一政策的目的是为了使更多农民能够过上独立与自给自足的生活。向边疆移民的政策几乎整个汉代都在积极实施。
但直到公元前156年，汉政府才允许百姓从人口密集地区迁徙至有更多可耕地的地区，来解决土地占有不均的问题。这道特别的诏书首先提到饥荒导致了百姓乏食与死亡，接着指出部分郡县土地贫瘠、不足，而另一些郡县土地肥沃却没有被利用，最后准许百姓从前类地区移居后者。（文献，29）从秦朝开始，百姓就被禁止自由迁徙。根据汉初的记载，在公元前205年也颁布过一道诏书，允许百姓移居它地。但这两道诏书之间是有区别的。公元前205年的诏书，实际上只不过准许受饥荒影响地区的百姓移往粮食富足的地区，从而受到较好的照料，它不过是一个暂时的救济措施，是为了避免大规模地将谷物运往灾区。而另一方面，公元前156年的诏书明显认为，通过把过剩人口迁往他地的永久性移民，有利于减轻人口对土地的压力。
公元前119年，武帝在位时期，完成过另一次大规模的移民。当时，一场洪水造成了国家东部各郡县的大饥荒。这次洪灾非常严重，东部地区受灾面积十分广泛，不仅耗空了官府的粮仓，私人财富也被发动起来用以赈济贫民。作为最后的手段，政府将受灾郡县的七十二万五千人迁移到了西北边疆四郡。当时这四个郡在公元前121年匈奴投降后，才刚刚摆脱游牧民族的侵扰。这次移民规模巨大。政府在数年内为移民提供衣食，授予他们土地与住宅，并且由政府使者分部进行护理。结果国库为之消耗殆尽。这次大规模移民，不仅救济了遭受水灾的东部郡国百姓，而且有助于充实边疆地区的人口。
最有成效的移民是人口不断流向土壤肥沃、气候温暖的南方各郡。尽管政府从未像它在向北部边疆移民中所做的一样，在安排向南方的迁徙中扮演过积极角色，东汉时期南方人口的增长却非常显著。人口在整个汉代一直持续增长的地区包括了长江流域、四川盆地及东南地区。关于这个问题将的进一步论述参见第四章，特别是表15。
通过移民，人口最为密集地区的人口压力大为减轻。不过，根据劳干绘制的关于西汉与东汉各郡县人口密度的图表，西汉人口密度最高的十三个郡国中的十个，仍然位列东汉人口密度最高的十七个郡国之中。移民的确有助于吸收相对于土地的过剩人口，但并未彻底解决问题。
政府解决人口与土地问题的措施 国有土地的开放
汉代皇帝作为整个国家的主人，有权直接支配那些不属私人所有和没有登记的土地。因此汉代皇室占有大面积的土地，主要是山林、沼泽、森林和湖泊，这些土地部分被用作供皇帝渔猎的苑囿，另一些则用作官营牧苑。不过，那些散布全国的无主土地，即便没有指定任何御用用途，也同样处于皇室的控制之下。西汉政府一直有两个独立机构来分别处理政府和皇室的财政事务。少府掌管来自山海池泽的收入、政府公田和苑囿的产出以及封君的贡物，其支出包括用于宫廷消费、皇室宗庙祭祀、赏赐与馈赠的钱物。另一方面，由大司农掌管田租和财产税，负责政府开支、国防费用、公共工程和政府官员的俸禄。皇室苑囿被认为理所当然是专属皇帝使用的，所以当萧何提议开放上林苑中的空地让百姓耕种时，高祖勃然大怒，并将他这位功勋最为卓著的副手、汉代的首任丞相下了狱。（《汉书补注》卷39，第5－6页）国有土地还包括水利系统建成后，位于沼泽与河床的边际土地。例如，武帝统治时期曾将畿辅地区一条废渠渠底的土地授予了越人，这是一个移居到了畿辅地区的南方民族，地租则交予少府。
汉政府还直接占有大量没收来的地产。皇室通过这种方式获得的土地，部分由各种政府机构管理。政府可能仍然让原来的佃农耕种这些土地，自己只是收取地租。皇室控制的这类土地中最大的一部分是在公元前2世纪最后25年武帝统治时期没入的。即使在其他时期，皇室也从犯罪的平民与官员处获得了相当大面积的土地。
似乎各种政府机关，不论是中央政府部门还是地方行政机构，都可以占有土地，尽管并不清楚它们是如何获得这种所有权的。在一个事例中，某郡郡守要求将其官府占有的土地无偿授予百姓，这些土地也许原本是准备出租给他们的。这一事例表明，否则的话，这个郡的官府，或者甚至是郡守本人，实际上是可以将地租据为己有的。
在一次非常特殊的情况下，朝廷曾下诏要求政府官员自行收取租税，可能就是向那些在分配给特定政府机构的农田上耕种的百姓收取地租。这一事件发生在公元190年－195年之间，当时权臣董卓将新立的献帝挟持到长安，刚刚在此重建朝廷。在这个非常时刻，由于正常的财政机制尚未发生作用，各个机构可以自行设法筹集维持本身运转的财物。然而，如果说政府部门能自行没收土地，并据以收取赋税或田租，则是根本没有道理的。更可能的情况是，文献中提到的土地名义上是分配给这些政府机构的，而相关官员被赋予了收取这些土地上租税的责任。虽然由这种非常时期的做法，并不能推导出向政府机构分配土地是一种常规模式，但并不能排除官府而不是个人，同样可能由朝廷授予土地作为其收入来源。
总之，汉政府的确直接控制有大量土地，可以供朝廷处置。武帝时，富人与无地农民之间的两极分化似乎已成为十分严重的问题，以致政府不得不采取措施来防止社会结构的不断恶化。朝廷解决这一问题的办法首先是将土地授予那些失去土地的农民。从公元前140年第一次提到国有土地的授予，到公元2年的最后一次授予，《汉书》记载了11次授地活动。68（文献一，38－49）有意思的是，这些授地的事例有一半以上发生在公元前69年与公元前43年之间，而这段时间的事例都提到了“假”这个字眼。也就是说，除了最初两次与最后三次，国有土地一般是出租而不是给予百姓。同时，最后三个事例中的两个，即公元前6年与公元2年的事件，都与政府剥夺私人财产重新分配有关。在不断放弃苑囿和其他保留地及属于地方政府所有的土地后，汉政府似乎已经耗尽了它的土地资源，不得不要求皇亲国戚与高级官僚放弃其田产以安置无地农民。公元2年的最后一次努力，可能预示了皇室土地分授的终结，因为在这一事件中西北一个边郡——安亭郡的部分土地被用于了重新安置东部地区来的饥民，而不是使用灾区附近的土地。
要求将私有土地授予贫民，意味着需要土地的农民已经没有可能得到未垦荒地。既然私有土地在正常情况下应该是正在被耕种的，将这样的土地授予贫民，无非意味着将原来可能是佃农的耕作者赶走。实际上，这种行为是无益的。请求富人与权贵将土地分给百姓，是从扩大耕地面积向更好地分配现有土地的根本转变。所以，公元前6年与公元前2年哀帝和平帝时的事例，其实也表明了从出租土地到重新分配部分私有土地的政策调整。《盐铁论》中的一段话给我们提供了有关土地出租真实情况的线索。这一重要史料记载，奉诏上朝参与有关盐铁专营利弊的地方贤良文学，对土地出租的合理性提出了质疑。从负责盐铁专营的官员的回答看，很明显，政府实际上是国家最大的地主，并从耕种者那里收取了大量地租。同时，从政府那里获得土地的贫民在面临严重困难时，经常不得不将那些土地又卖给富豪与权贵。于是，政府的土地实际上落入了富人手中，贫苦农民则再次沦为了地位低下的佃农。农民无论是成为政府的佃农，还是抢占了其土地的权贵的佃农，他都是受苦的一方。