一、行政
1．行政的基本涵义
行政是组织的一种职能或者功能。职能、功能在英文表述上是
一致的，即function，在汉语里，职能也往往是指事物、组织本身具
有的功能或者应起的作用。
行政，就其最为广泛的意义而言，是指组织的执行和管理职能。
执行相对于决策而言，决策乃确定组织的目标、纲领和行动方案，执
行则是对决策的贯彻实施。管理相对于运作而言，运作是组织进行的
各种活动，而管理是对这些活动进行规划、指挥、组织、协调、控制，
以使这些活动符合组织的目标、纲领和行动方案。
2．公行政和私行政
上述最为广义的行政概念，表明社会现实生活中存在两种意义
上的行政。一为公行政，一为私行政。
所谓公行政，是指组织针对社会公共事务的执行、管理活动。
其中最为典型的，当属国家行政机关从事的领域广阔、层级结构分明
的公共行政管理。但是，公行政除了国家行政之外，还包括一些具有
公共管理权能的非政府组织从事的行政管理活动，例如公共社团（律
师协会、会计师协会等）、公共事业单位（如公立学校等）在某些事
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项上行使与国家行政类似的公共管理职能。
所谓私行政，是指企业、社会组织、社会团体主要针对其内部
事务的执行、管理活动。每个组织都必须为其生存、发展而具备执行、
管理职能，但这类职能大部分是在内部事务上行使的，对社会一般不
产生公共管理的效应，故称其为私行政。
在我国现阶段，非政府组织的哪些行政职能属于公共管理职能、
因而要受行政法的规范，而哪些属于私行政范畴、受民法的调整，还
处于一个摸索的阶段。在实践中，为了使正当权益受到某个组织侵犯
的当事人得到有效的司法救济，若该组织与当事人之间的关系很难定
性为民法上的平等主体之间的关系，或者很难以契约理论、契约规则
以及其他民法规则进行调整，法院已经通过行政诉讼保证当事人获得
相应的救济。例如，近年来发生的学生状告学校的行政诉讼案件。
3．形式行政和实质行政
上述公行政和私行政之分，在于明确行政法调整范围、明确行
政诉讼和民事诉讼两种不同途径。而形式行政和实质行政的区分，也
有类似的目的，但更多强调当代行政已经不完全局限于对决策的执
行。
形式行政和实质行政，主要是针对国家行政而作的区分。众所
周知，现代国家的功能往往被划分为立法、行政、司法三种。简单而
言，立法是制定规则，行政是执行规则，而司法是适用规则裁决纠纷。
这是从国家活动的实质内涵角度出发，对行政进行的一种定位，故称
之为实质行政或者功能意义上的行政。
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这三种功能或者职能又分别被宪法规定由立法机关、行政机关、
司法机关来行使。在一般情况下，当提及国家机关的行政时，往往是
指行政机关的执法活动。这是从形式上的机关分类层面对行政予以的
定位，故称为形式行政或者机关意义上的行政。不过，当代行政在西
方国家中的地位、作用与日俱增，在我国，虽然市场经济机制的逐渐
形成削弱了传统行政直接管理经济的职能，但在整个国家权力结构
中，与立法权、司法权相比，仍然占据主导地位。由此，当代国家行
政机关已经不再局限于执行规则的功能，其权力范围和行使方式还包
括部分立法权、司法权。换言之，形式行政或者机关意义上的行政，
并不意味着它的范围只是实质行政或者功能意义上的执行规则。
二、行政法
1．行政法的定义
对于什么是行政法，人们可以从不同角度、不同层面来给出一
种描述，所以，行政法教科书中对行政法的定义是各种各样的。不过，
给行政法下定义，与其说是为了达成表述上的完全统一，倒不如说是
为了大致勾勒行政法的调整范围，大致表明行政法是调整此范围的各
种规范的汇总。所以，表述的不统一并不重要，关键在于如何使表述
的内容尽可能覆盖行政法。
在我国法学界，一般习惯于从法律调整的社会关系角度着眼，
来界定某个部门法的基本涵义。循此惯例，我们在这里将行政法界定
为：行政法是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法
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律规范和原则体系。
2．行政关系和行政法律关系
行政关系，是公共行政组织在行使行政管理职能过程中与行政
相对人、其他行政组织或者与行政组织所属公职人员之间发生的社会
关系。
国家行政机关及其他行政组织，在进行公共行政管理时，总是
会存在上述三个层面上的关系。其中，与行政相对人之间的管理与被
管理关系，是各种行政管理规则所调整的主要领域。然而，任何行政
活动，并非由抽象的组织实体来完成，而是通过组织内部公职人员实
施的。为激励并制约公职人员努力实现行政管理目标，如何在公共行
政组织与其公职人员之间建构良好的关系，也是行政法所关注的问
题。另外，在行政管理活动中，上下级行政机关之间，平行行政机关
之间，行政机关与所属机构（如部与司、局、处等）、派出机构之间，
行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织之间，也可能发生直
接或者间接的关系，行政法也会对其予以规范。
为了研究和讨论之便利，一般将公共行政组织与行政相对人之
间的关系，称为外部行政关系，而将公共行政组织之间、行政组织与
其所属公职人员之间的关系，称为内部行政关系。尽管行政法更多地
关心对外部行政关系的调整，但是，内部行政关系是否妥善，也会影
响到公共行政组织对外部行政相对人的管理。而且，有时候，行政关
系的内部和外部之间，有着非常直接的关系。例如，法律规定某个行
政管理决定由下级行政机关作出，但必须经过上级行政机关批准，这
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就形成了上下级行政机关之间的内部关系。然而，经上级行政机关批
准的决定若有上级和下级行政机关的共同署名 （盖章），那么，上下
级行政机关就与行政相对人共同构成外部行政关系。
并非所有的行政关系，都受到法律的规范，不过，大部分还是
由行政法规则予以调整从而形成行政法律关系，即权利义务关系。姑
且不论内部行政法律关系较为复杂的特性，单就处于主要地位的外部
行政法律关系而言，其具有以下特征：第一，作为外部行政法律关系
主体一方的必然是行政组织；第二，外部行政法律关系的双方当事人，
处于权利义务不对等的地位；第三，外部行政法律关系的发生不以当
事人意思自治为前提，而是通常由行政法预先规定；第四，行政组织
实体上的权利义务是重合的。
3．监督行政关系和监督行政法律关系
监督行政关系，是指国家立法机关、司法机关、上级行政机关、
专门行政监督机关以及公民、法人和其他组织，在监督行政行为过程
中，与公共行政组织及其所属公职人员之间发生的各种社会关系。
在当代倡行法治的国家，任何行政组织的任何行政活动，都被
认为必须受到严格的监督，以使其能够真正符合法治行政的原则，保
护公民、法人和其他组织的正当权益不受违法行政的侵犯。正是存在
这样的基本要求，在行政管理关系的基础上，就产生了监督行政关系。
上述外部行政管理关系结构主要由行政组织与行政相对人两方主体
组成，与之不同的是，监督行政关系的结构是复杂的、多样化的。监
督主体不仅包括具有权威性的、行使某种特定形式国家权力的国家机
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关，如立法机关、司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关 （如
审计机关、行政监察机关），也包括不享有国家权力的公民、法人或
者其他组织。只是国家机关既可以依照法律赋予的职权、主动并直接
进行监督，也可以接受公民、法人或者其他组织的请求而依法实施监
督。而公民、法人或者其他组织，只能依照法定程序，向国家机关提
出请求、由接受请求的国家机关行使监督职能。
与行政关系相比较，很少有监督行政关系是不受法律调整的。
换言之，监督行政关系和监督行政法律关系的外延基本上是一回事，
对行政的监督通常都是依据法律而产生的。当然，从更为广泛的社会
生活现实着眼，报纸、电视、广播等媒体也在实际发挥监督行政的作
用，而似乎并不存在特定的法律对此类舆论监督予以规范。确实，目
前我国欠缺健全的新闻法制，但是，媒体通过揭露事实、制造舆论的
方式所实施的间接监督，受到公民享有言论自由、批评和建议权的宪
法条款的保障，行政组织必须予以尊重。与上述所言国家机关、公民、
法人和其他组织的监督不同的是，舆论监督并不同行政组织直接形成
在监督和被监督上的一系列权利义务关系。
对比外部行政法律关系，监督行政关系经法律调整而形成的监
督行政法律关系，有以下特点：第一，监督行政法律关系中相对于行
政组织一方的必然是监督主体，而因监督主体的多样性，使该法律关
系具备多重复杂性；第二，主体之间的权利义务关系具有反向的不对
等性；第三，监督行政法律关系的发生、变更或消灭一般不由行政组
织来决定；第四，监督行政的权利义务关系中，有相当一部分是为了
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让权益受到违法行政侵害的行政相对人获得救济。
4．行政法律关系和监督行政法律关系
行政法律关系和监督行政法律关系是行政法所调整的两个既有
区别又有非常密切之联系的领域。行政法律关系是监督行政法律关系
产生的基础，没有行政管理，无论如何不能奢谈监督行政。然而，行
政管理的历史是非常久远的，而监督行政即便在古代的东西方存在，
也是更多出于管理官吏的需要，且很难做到为维护民众权益而进行有
效监督。直至近代资产阶级革命倡导宪政、法治、权利保障以来，监
督行政法律关系才得到越来越多的重视。无论资本主义国家，还是社
会主义国家，都努力通过行政法制度来建构监督行政法律关系。在中
国，不仅有着官本位传统，而且有相当一部分行政官员习惯于计划经
济体制下行为和思维方式，所以，在走向法治行政的过程中，监督行
政法律关系的完善应是重中之重。
5．行政法体系
由于行政法规范的范围极为广泛，涉及公安、税务、工商、土
地、环境等各个行政管理领域，而每个行政管理领域都有其自身的特
点，难以用统一的规则进行调整，所以，行政法在形式上有一个不同
于民法、刑法的显著特点：即行政法不存在统一的法典。尽管我国有
《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织
法》、《国家公务员暂行条例》、《立法法》、《行政处罚法》、《行政复议
法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等单行的法律法
规，但它们只是对行政法的某一方面进行统一的规定，而不是全方位
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的。
规则的分散性，并不意味着我们不能在逻辑上，即在思维层面
上，对行政法体系作一个分类。在学理上，一般认为行政法体系包括
三个部分。其一为行政组织法，即涉及行政组织的构成、编制、职能、
公职人员的任用和管理等方面的法律规范之总和。其二为行政行为
法，即涉及行政组织进行行政管理所采取的各种行为以及作出这些行
为应当遵循的程序等方面的法律规范之总和。其三为行政法制监督
法、救济法，即涉及对行政组织作出的行政管理行为进行监督、行政
相对人受到违法行政侵犯可获得的救济等方面的法律规范之总和。而
这三个次层级的体系是相互联系、缺一不可的。