既然适于特定国家的政府形式是（在一定条件下）服从
选择的，现在需要考虑的是根据什么标准来指导这种选择；什
么是最适于促进特定社会利益的政府形式的突出特点。
在开始研究这个问题以前，似乎有必要确定什么是政府
的固有职能。因为政府整个说来只是一个手段，手段的适当
性必须依赖于它的合目的性。但是对问题的这种说法对研究
问题的帮助不如可能设想的那么大，甚至看不到问题的全部。
因为，首先，政府的固有职能不是一成不变的东西，在不同
的社会状态而有所不同，在落后的社会状态比在先进的社会
状态要广泛得多。其次，当我们把注意力限定在政府职能的
合法范围的时候，我们就不能对一个政府或一套政治制度的
性质作出充分的估计。因为尽管一个政府的好处必然局限在
那个范围以内，但它的坏处却不幸地并不是。人类能受到的
任何种类和任何程度的害恶都可能被他们的政府加在他们身
上；而社会存在所能有的好处，则不能超出政府的构成与这
种好处的获得相一致或留有余地的范围而得到进一步的实
现。间接的影响不用说，公共当局的直接干预除人类的生存
以外无任何必然的限界；而政府对社会福利的影响简直可以
按照整个人类利益来考虑或估价。
既然我们因此不得不把社会利益的总和这样一个复杂的对象
作为检验政府好坏的标准，我们就乐于试图对这些利益
作某种的分类。这种分类既使我们想其它们的类别，就可能
表明政府形式适于分别促进各种利益的性质。如果我们能说
社会的利益是由如此这般的因素组成，那将会是很方便的；这
些因素之一要求这样的条件，另一因素要求另外的条件，那
末，在最大程度上把所有这些条件结合在一起的政府就必定
是最好的政府了。这样就会从构成一个好的社会状态的各种
因素的各别原理上建立起政府的学说。
不幸的是，将社会福利的组成部分加以列举和分类，以
便形成这种原理，却不是轻而易举的事。在上一世代或本世
代中比较全面地从事研究政治哲学的人，大多都感到这样一
种分类的重要性，但是朝着这方面的尝试，据我所知，还只
是走出了仅有的一步。分类从开始到终了只是将社会的急需
按“秩序”和“进步”（用法国思想家的说法）两个项目加以
区分，用科尔里奇的话来说就是永久性和进步性。从两个项
目之间的显然明确的对立来说，以及从两者所投合的感情的
显著不同来说，这个划分好象是有道理的和吸引人的。但是
根据我的理解（不管在普通谈话中怎样可以允许），用“秩
序”或永久性和进步性之间的区别来说明政府必须具备的性
质是不科学的和不正确的。
因为，首先，什么是“秩序”和“进步”呢？就“进
步”来说不存在什么困难，或者不存在乍看起来明显的困难。
当“进步”被说成是人类社会的一种需要时，可以认为它意
味着改进。那是相当不同的概念。但什么是“秩序”呢？它
的涵义时宽时窄，但从不曾意味着人类社会除改进以外的全
部需要。
就其最狭的意义说，“秩序”意味着服从。如果一个政府
成功地使它自己得到人民的服从，就说它保有“秩序”。但是
有各种不同程度的服从，而且不是每一种程度的服从都是值
得赞美的。只有绝对专制的政府要求每个公民无条件服从当
权者的每一道命令。我们至少必须将这种命令的涵义限定为
一般的、以慎重的法律形式公布的命令。这样理解的“秩
序”无疑表示着政府的一种不可缺少的属性。凡是不能使人
民遵守他的法令的人，就不能说是在统治着人民。但是这虽
然是一个必要的条件，却不是政府的目的。政府应得到人民
的服从，这是必要的条件，以便能完成某个其他的目的。我
们仍然必须寻求这个其他的目的，即抽象地从改进的观念出
发政府应当完成的目的，也就是在每一个社会，不论是停滞
的或进步的社会，必须完成的目的。
在稍为扩大一些的意义上，“秩序”意味着通过停止私人
暴力来保持和平。一国人民通常不以私人强力解决他们之间
的争吵，并且养成了将对他们的争议和损害赔偿的决定提交
给公共当局的习惯，在这种地方，就说是有“秩序”。但是在
这个较广的意义上，和在前面的狭义意义上一样，“秩序”所
表示的毋宁是政府的条件而不是它的目的或政府好坏的标
准。因为服从政府并将一切争议事项提交政府当局的习惯可
能已经确立起来，但政府处理争议事项以及其他有关事项的
方式，还可能由于区分开最好和最坏政府之间的整个间隔而
有不同。
如果我们想把社会要求于它的政府而又不包含在“进
步”概念中的一切都包括在“秩序”概念之内，我们就必须
把“秩序”界说为保持已经存在的一切种类和数量的好处，并
把“进步”界说为增进这些好处。这一区别的确把能够要求
政府加以促进的一切东西都包括在这个或那个部分之内。但
是，这样理解以后，它就不给政府的哲学提供任何基础了。我
们不能说，在构成一个政体时，某些规定应当有利于“秩
序”，而另外一些规定应当有利于“进步”，因为“秩序”的
条件，在现在表明的意义上，和“进步”的条件，不是对立
的而是同一的。倾向于保持已有的社会优点的力量，就是有
助于增进这种优点的同一力量，反之亦然。唯一的不同点是，
为了后一目的较之前一目的需要程度较大的力量。
例如，什么是各个公民最有助于保持住社会已有的全部
良好行为、良好的经营管理、成功和繁荣的品质呢？大家将
会同意，那就是勤勉、正直、公正和谨慎。但是所有这些品
质不是最有助于改进吗？社会本身的美德的任何发展不是最
大的改进吗？如果是这样的话，凡是政府中增进勤勉、正直、
公正和谨慎的特性，就同样有助于永久性和进步性，只是较
之仅仅保持永久将更需要这些特性来使社会变得显然是进步
的罢了。
又，什么是和“进步”特别有关而又不直接联系到“秩
序”和“保存”观念的人类的特殊属性呢？它们主要是智力
活动、进取心和勇平等特性。但所有这些特性，对保存我们
已有的幸福来说，不是和增进幸福同样十分需要吗？人类事
务中有一点是确定无疑的，那就是：凡是已经得到的有价值
的东西只有继续用取得它的同样的精力才能加以保持。事物
如任其自流就不可避免地会衰退。凡是因成功而松懈其小心
谨慎和思虑周到的习惯和不愿遇见不如意事的人，很少能使
他的好运长期保持在顶峰。似乎专属于“进步”并且是导致
“进步”的各种倾向的集中表现的智力属性是“创造力”或
“发明才能”。但是这对永久性是同样必要的。因为，在不可
免的人事变迁中，新的不便和危险不断产生，必须临之以新
的智谋和办法，以便使事情继续下去，哪怕仅仅象过去那样
好也罢。因此，凡是政府中倾向于鼓励活动力、能力、勇气、
创造性的性质，和对“进步”一样，对“永久性”也是必需
的。只是对后一目的来说，较之对前一目的，这些性质的程
度只要稍为低一些一般也就够了。
现在从社会的精神条件转到社会的外部条件和客观条
件。要指出任何仅仅有助于“秩序”、或仅仅有助于“进步”
的政治上的设计或社会事务的安排是不可能的。对两者之一
有帮助的都同时促进两者。试举普通的警察制度作为例子来
说吧。“秩序”似乎是和这部分社会组织的效能最直接有关的
目的。但是，如果它对促进“秩序”是有效的，就是说，如
果它镇压犯罪，并使每个人能感到人身和财产的安全，能有
任何事态比这更有助于“进步”吗？财产的更大安全是促进
更大生产的主要条件和原因之一，而更大的生产就是“进
步”的最平常和通俗的方面。镇压犯罪搞得较好，就压制犯
罪的倾向，而这就是在多少较高意义上的进步。使个人从不
完善的保护状态下的焦虑和不安中解放出来，就解放了他的
能力以便用来为改善自己和他人的状况作出新的努力。另一
方面，同一奋斗目标使他热爱社会存在，不再在自己的同胞
中看到当前的或未来的敌人，从而培育其对待他人的亲切感
和友谊，以及对社会普遍福利的关心，所有这些都是社会进
步十分重要的部分。
再举人们所熟悉的好的税收和财政制度的事例来说吧。
人们一般地把它归入属于“秩序”领域的一类。但是什么能
比它更有助于“进步”呢？一个促进前者的财政制度，由于
恰恰同样的优点，也就有助于后者。比方说，经济既保存现
有的国家财富也有利于创造更多的财富。负担的公平分配给
每一个公民展示出具体运用于困难的调整工作上的道德和良
心的范例，以及最高当局高度评价这种工作的证明。这样的
负担分配，无论就定额来说或就区别对待来说，都大大地培
养了社会的道德感情。这样一种不妨害公民的勤勉也非不必
要地干涉其自由的征税方法，不仅有助于保存国家财富，而
且有助于增加国家财富，并鼓励个人能力更积极地发挥出来。
反过来说，一切有碍于增进人民财富和道德的财政和税收上
的错误，如果达到足够严重的程度，肯定也可能使人民贫困
化和道德败坏。总而言之，普遍有效的是，当我们在最广的
意义上理解“秩序”和“永久性”时，为了巩固现存的利益，
“进步”所要求的不过是“秩序”在较大程度上的要求，“永
久性”所要求的不过是“进步”在较小程度上的要求。
在支持那种认为“秩序”本质上不同于“进步”，以及现
有美好事物的保存和另外的美好事物的取得在提供根本分类
基础方面有区别的立场时，我们也许应该记住“进步”可
能以“秩序”为牺牲；当我们正在取得或力求取得某种美好
事物时，我们可能在别的方面正在退步。例如，我们可能在
财富上有所增长，另一方面在美德上则有所退化。在承认这
一点的情况下，它所证明的不是“进步”在种属上与“永久
性”有何不同，而是财富与美德有所不同。“进步”就是“永
久性”再加上点东西；而且，说在一件事情上的“进步”不
意味着一切事情上的“永久性”，并不是对这一点的回答。同
样，在一件事情上的“进步”也不意味着在一切事情上的
“进步”。任何一种“进步”包含同一种事情上的“永久性”；
每当“永久性”为某种特定“进步”作牺牲时，其他“进
步”为之作更大的牺牲；而如果它不值得那种牺牲，那就不
仅仅是“永久性”的利益被忽视了，而且普遍的“进步”利
益也被弄错了。
如果在给好政府观念以具有科学准确性的最初开端的尝
试中竟必须使用这些不适当地加以对比的概念的话，在好政
府的定义中略去“秩序”一语而说好政府就是最有助于“进
步”的政府，从哲学上说就更正确些。因为“进步”包括
“秩序”，但“秩序”不包括“进步”。“进步”是一件事情的
较大程度，“秩序”则是其较小程度。在任何其他意义上，
“秩序”仅仅代表好政府的必要条件的一部分，而不代表好政
府的概念和本质。“秩序”会在“进步”的条件当中找到更为
适合的位置，因为，如果我们要增加美好事物总和的话，最
要紧的莫过于照看好我们已有的东西。如果我们竭力要获得
更多的财富，首先第一条应该是不要无益地浪费掉我们现有
的财富。如此看来，“秩序”不是应和“进步”调和一致的另
外的目的，而是“进步”本身的一部分和手段。如果在一个
方面的所得是用同一方面或其他方面的超过等价的损失换来
的，就不存在“进步”。这样理解的“进步”的增进包括政府
的全部优越性。
但是，这一关于好政府标准的定义虽然抽象地是言之有
理的，却是不恰切的，因为尽管它包含着全部真理，但它让
人想起的只是一部分。“进步”一语所暗示的是前进的意思，
而它在这里的意思却差不多同样是防止倒退。同样的社会原
因——同样的信仰、感情、制度和实践——和对产生进一步
的发展一样，对防止社会倒退是同样必要的。假使没有什么
改进可以指望，生活会同样是为反对倒退而作无休止的斗争，
象甚至现在这样。古代人所想的政治就完全是这样。人们和
他们的工作的自然倾向是退化。然而，得到良好管理的好制
度可能在不确定的长时间内阻止这种倾向。尽管我们已经不
再抱有这种意见，尽管现时代的多数人表白相反的信条，他
们相信事物的倾向整个说来是朝向进步的，但是我们不应当
忘记存在着人类事务趋向更加恶化的一股长流不息的潮流，
构成这股潮流的是人类的一切愚蠢、一切邪恶、一切疏忽、懒
惰和苟安。这种倾向，仅仅由于某些人经常地，以及其他的
人凭一时高兴地，向着美好而有价值的目标作出的努力，才
被控制住，不致泛滥成灾。认为他们的主要价值在于用他们
的手段实现的实际上的进步，这种努力一旦停止，其后果将
仅仅是使我们保持现状，乃是对为改进和提高人类本性和人
类生活所作努力的重要性的严重估计不足。稍许减少这种努
力，就不仅会停止进步，而且会使事物的总的趋势转向倒退。
这种倒退一旦开始，就会加速度地进行下去，变得越来越难
以阻止，一直达到历史上可以常常看到的那种状态，在这种
状态中甚至今天还有很大部分的人类匍匐于其中。这时，除
了超人的力量就很难扭转这种趋势，和重新开始向上的运
动。
这些理由使得“进步”这个词和“秩序”及“永久性”等
词一样不适于当作对政府形式必要条件的分类的基础。这些
词所表达的根本对立，并不象存在于符合这些词的人的性格
类型中那样存在于事物本身之中。我们知道，有些人以谨慎
小心为主，而另一些人则勇敢大胆占优势。有些人，避免危
及既得利益的愿望比改进已有的并取得新的利益的愿望更为
强烈。另一方面也有其他一些人则倾向相反，比留意当前利
益更热中于未来利益。走向这两种人的目的的道路是一样的，
但他们容易在相反的方向上离开这条道路。这种考虑对组织
任何政治团体的班子是具有重要性的：两种典型的人都应当
被包括进去，以便在每一种人的倾向趋于极端时可以由适当
比例的其他倾向的人加以调节。不需要有明文规定来保证这
一目的，只要注意不要有不符合该目的之处就行。一般地，老
年人和青年人，已经有了地位和声望的人和尚无地位和声望
的人自然地和自发地混合在一起，就足可达到这个目的，只
要这自然的平衡不被人为的规定所干扰。
既然最通常地用来作社会事务分类的区别并不具有所需
要的性质，我们就必须寻求更适于该项目的的某个其他的主
要区别。这样一种区别将由我现在要进行的考虑加以表明。
如果我们试行自问，好政府在其所有的意义——从最低
微的到最高尚的意义——上究竟依靠什么原因和条件，我们
就发现其中主要的、超越其他一切的是组成作为统治对象的
社会的那些人的品质。
我们可以举司法作为第一个例子来说。这样做是更恰当
的，因为没有哪一部分公共事务其单纯的机构、规则和工作
细节的设计是具有如此重大后果的。但甚至这些，较之所雇
用人员的品质，在重要性上也大有逊色。如果人民的道德情
况坏到证人普遍说谎、法官和其下属受贿的地步，程序规则
在保证审判目的上又有什么效用呢？又，如果人民对市行政
漠不关心，不能诱使忠实而有才能的人出来管理，把职务交
给那些为谋取私利的人去担任，制度又怎能提供一个好的市
行政呢？如果选民不关心选择最好的议会成员，而是选择为
了当选而愿花最多的钱的人，最广泛普及的代议制度又有什
么用处呢？如果一个议会的成员可以被收买，或者如果他们
性情暴躁，得不到公共纪律的矫正或个人的自我克制，使他
们不能作冷静的考虑，并且在下院议席上动手打人或互相开
枪射击，这样的代议制议会又怎能为人民的利益而工作呢？还
有，如果人民是那样爱嫉妒，只要有个人可能获得成功，那
些本应当和他合作的人却形成默契，联合起来使他归于失败，
这样的人民怎样能以相当健康的方式进行政府管理或任何共
同的事业呢？每当人民普遍倾向于只注意个人的私利而不考
虑或关心他在总的利益中的一份时，在这样的事态下好的政
府是不可能的。知识的缺乏对好政府所有要素方面的不利影
响是不需要作任何说明的。政府管理是由人们的行为组成的，
如果行为者，或选择行为者的人们，或行为者须对之负责的
人们，或其意见应当影响和制约所有这些人的旁观者们，都
只是无知的、愚蠢的和具有可悲的偏见的群众，则任何政府
管理都将搞不好。反过来，按照人们高出于这个水平的比例，
政府的性质也将有所改进——直达到卓越的程度（这是可能
达到的但没有一个地方已经达到），那里的政府官员，其本身
就是具有卓越的美德和智慧的人，而围绕着他们的是有道德
的和开明的公众舆论的气氛。
好政府的第一要素既然是组成社会的人们的美德和智
慧，所以任何政府形式所能具有的最重要的优点就是促进人
民本身的美德和智慧。对任何政治制度来说，首要问题就是
在任何程度上它们有助于培养社会成员的各种可想望的品质
——道德的和智力的，或者可以说（按照边沁（Ｂｅｎｔｈａｍ）更
完善的分类），道德的、智力的和积极的品质。在这方面做得
最好的政府，就很可能在其他一切方面是最好的，因为政府
的实际工作中一切可能的优点正是有赖于这些品质（就它们
存在于人民中来说）。
因此，我们可以把政府在增加被统治者（集体地和各个
地）的好品质的总和方面所能达到的程度，看作区别政府好
坏的一个标准。因为，除了被统治者的福利是政府的唯一目
的以外，被统治者的好品质为开动政府机器提供动力。这样，
政府机器本身的性质就成了政府优点的另一构成要素了。政
府机器本身的性质就是它适于利用每个时候存在的全部好性
质来帮助实现正当目的的程度。让我们再举司法这个题目作
为例子来说明吧。司法制度一旦确定，执法上的优点就和组
成法庭的人员的价值以及影响或控制他们的舆论的价值成比
例。但是好的司法制度和坏的司法制度之间的全部差别，在
于为了使存在于社会中的全部道德的和智力的价值对执法施
加影响，并使它对执法的结果充分歧作用而采用的各种办法。
为使法官的挑选能得到最高水平的美德和智慧而作的安排，
有益的诉讼程序的程式，允许对任何差错进行公开的评论和
批评，通过报刊进行讨论和指责的自由，按照是否适于引出
真相的采证方式，接近法庭的便利（不管有多少），侦查犯罪
和逮捕罪犯的办法，——所有这些都不是动力，不过是使动
力排除障碍的手段。手段自己不能活动，但没有它，不管动
力有多大，也将被浪费掉而无效果。在政府的行政部门的构
成中存在同样的特点。行政部门所拥有的手段是好的：规定
了对官员资格的适当考查，对官员升级的适当规则；事务被
适当地分配给办理事务的人，为事务的处理建立起便利的和
有条不紊的秩序，在事务处理之后保留正确而明了的记录；每
个人都知道自己所负的责任，并让别人知道他的责任所在；对
行政部门中的疏忽、徇私或假公济私行为规定精心设计出来
的控制办法。但是政治控制不能自己活动，正如徒有马笼头
而无驭马者不能指挥马一样。如果进行控制的官员和他们所
要控制的官员一样腐败或玩忽职守，如果作为整个控制机器
的大发条的公众太无知，太消极，或太不经心和不注意尽自
己的本分，那么即使有最好的行政机构也不会得到多大好处。
虽然这样，好的机构总是比坏的机构更为可取的。它能使现
有的不充分的动力或控制力量发挥尽致；没有它，不管多大
的动力或控制力量都会是不充分的。例如，如果公众对所作
的事漠不关心的话，公开的办法，就既不阻止坏事也不是鼓
励好事。但是，如果不公开，公众又怎能对不允许他们看到
的事情加以制止或鼓励呢？公共机关的最理想的完善构成，就
是其中官员的利益和他的职务完全一致。单靠制度是做不到
这样的，但若没有为这一目的适当设计出来的制度就更做不
到这样。
我们就具体的政府管理的各项安排所说的话，对政府的
一般构成来说显然更是适用的。一切旨在成为好政府的政府，
都是由存在于社会各个成员中的一部分好的品质为管理集体
事务而组成的。代议制政体就是这样一种手段，它使社会中
现有的一般水平的智力和诚实，以及社会中最有智慧的成员
的个人的才智和美德，更直接地对政府施加影响，并赋予他
们以在政府中较之在任何其他组织形式下一般具有的更大的
影响。虽然在任何组织形式下，他们所具有的影响都是政府
中一切好事物的根源和阻止一切坏事物的条件。一个国家的
制度所能组织的这种好品质越多，组织形式越好，政府也就
越好。
这样，我们现在已经得到对任何一套政治制度所能具有
的优点的双重区分的基础。这种基础一部分由政治制度促进
社会普遍的精神上的进步的程度所构成，包括在才智、美德，
以及实际活动和效率方面的进步；一部分由它将现有道德的、
智力的和积极的价值组织起来，以便对公共事务发挥最大效
果所达到的完善程度构成。评价一个政府的好坏，应该根据
它对人们的行动，根据它对事情所采取的行动，根据它怎样
训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人民进步
或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。
政府既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事务
的一套有组织的安排。在前一种职能上，它的有益的行动主
要是间接的，但并不因此是较不重要的，而它的有害的行动
则可以是直接的。
政府这两种职能之间的不同，不是象“秩序”与“进
步”之间的区别那样仅仅是程度上的不同，而是性质上的不
同。然而，我们不应认为它们之间没有密切的联系。保证在
现有的文化状态下实际可行的最好的公共事务管理的制度，
单凭这一点就可能进一步改进那种状态。一国人民具有和他
们在道德和智力的进步上已达到的阶段相一致的最好的法
律，最纯洁和最有效率的司法，最开明的行政管理，最公平
和最不繁重的财政制度，就有希望迅速地进入到更高的阶段。
政治机构除克尽厥职而外也无其他方式能更有效地促进人民
的进步。相反地，如果政府机器构造得不好，以致不能克尽
厥职，就会处处感到它降低人民的道德和压抑人民的才智和
能动性的后果。但是这种差别是真实存在的，因为这只是政
治制度用来改善或是败坏人类精神的手段之一，至于那种有
益的或是有害的影响的原因和方式则仍然是有待研究的另外
的和广泛得多的课题。
就一种政府形式或一套政治制度影响社会福利的两种工
作方式——它作为国民教育机关的工作和它在现有教育情况
下管理社会公共事务的安排——而论，因国家和文明状态的
不同而发生的变化，后者显然比前者要少得多。它和政府的
根本构成的联系也少得多。在自由政体下最好的管理政府实
际事务的方式，在君主专制政体下一般地也是最好的，只是
君主专制政体不大象会实行它罢了。比方说，财产法规，证
据原则和审判程序，税收和财政制度，在不同的政府形式都
不必一定不同。这些事项中的每一项都有它自己的原理和规
则，都是各别研究的科目。一般法学，民事和刑事立法，财
政和商业政策，本身都是科学，或者可以说，广泛的科学或
管理艺术的各别部分。有关所有这些科目的最开明的原则，尽
管不是在一切政府形式下都能同样地被理解或照着做，但是
如果被理解了和照着做的话，在所有的政府形式下一般地都
会是同样有益的。诚然，这些原则不能毫不加修改地适用于
一切社会状态和人类精神状态，但是大多数原则只需要作细
节上的修改，以适应任何充分发展到拥有能理解它们的统治
者的社会状态。它们完全不适合的那种政府，一定是那种本
身很坏，或不合舆情，以致不能靠诚实手段维持其本身的存
在的政府。
否则它就是和涉及到人民本身的较好或较坏训练的那部
分社会利益有关。考虑到制度有助于人民本身的训练，按照
已经达到的发展阶段，所需要的制度必须显著不同。对这一
真理的承认，尽管多半是经验上的而不是哲学上的承认，可
以被看做是当代政治学说超乎过去时代政治学说的主要优越
之点。在过去时代，通常主张在英国或法国实行代议民主制
所依据的论点将同样会证明这制度是对阿拉伯人或马来人唯
一适合的政府形式。就文化和发展来说，不同的社会状态的
下限可达到仅仅稍高于高等动物的那种状况。上限也是相当
大的，而将来的可能扩展则更大得多。一个社会只能根据各
种影响的汇合从这些状态之一发展到更高的状态，在这些影
响中，主要的就是它们所从属的政府。在一切迄今已经达到
的人类进步的状态中，对个人行使的权威的性质和程度，权
力的分配，以及命令和服从情况，是除宗教信仰外最强有力
的影响，这些影响使他们变成现在这样，并使他们能成为什
么样就成为什么样。由于他们的政府和特定发展阶段不相适
应，他们的进步可以随时停止下来。政府的一个必不可少的
优点（为了这个优点可以原谅几乎任何程度的其他不与进步
相矛盾的缺点）就是，它对人民的影响有利于，或者不是不
利于，他们为了把自己提高到更高的水平所必须采取的下一
个步骤。
因此（重复前举的一个例子来说），处在蒙昧未开化的独
立状态的人民，每个人为他自己活着，除偶尔一时高兴外不
受任何外部的控制，这样的人民在学会服从以前实际上是不
可能取得任何文明方面的进步的。因此，在这样一种人民之
上确立起来的政府的必不可少的美德，就是它使它本身得到
服从。为了做到这点，政府的体制必须是近乎或完全专制的。
有赖于社会各种成员自愿放弃他们个人的行动自由的任何程
度的平民政体，将不能贯彻实行位于这种发展阶段上的初学
文明的人民所需要的第一课。因而，这种部落的文明，如果
不是由于和其他已经开化的部落杂处一起的结果，就几乎总
是一个专制统治者的业绩，他的权力或者来自宗教，或者来
自军事上的勇武；很常常是来自外国的武力。
又，未开化的种族（最勇敢、最富有精力的种族尤譬如
此）不喜好继续不断的毫不令人兴奋的劳动。然而一切真正
的文明就是以此为代价的；没有这种劳动，人既养不成文明
社会所需要的习惯，物质世界也不准备接受他。这里需要有
一种罕见的各种情况的巧合，为此常常要经过很长的时间，才
能使这种人民和勤勉协调起来，除非他们在一段时间内被迫
这样做。所以甚至人身的奴隶制，由于它给勤勉生活一个开
端并把这种生活强制规定为社会中人数最多的那部分人的专
属职业，较之好斗和掠夺生活更可能加速向更好的自由的过
渡。不用说，奴隶制的这一辩解只是在很早期的社会状态下
才是有效的。文明民族有很多其他方法将文明给予在它影响
下的人们，而且奴隶制在其一切细节上都和法治抵触，而法
治却是一切现代生活的基础，并且对奴隶主阶级来说，当它
一旦受到文明的影响时，奴隶主又是富有腐化作用的，所以
现代社会中在任何情况下采用奴隶制，就是回到比野蛮更坏
的状态。
然而在某个历史时期，几乎每一个现在是文明的民族，都
是多数由奴隶构成的。处在那种状况的民族为了摆脱那种状
况要求一种和野蛮民族极不相同的政体。如果他们生来精力
旺盛，特别是如果在同一社会内有一个既非奴隶又非奴隶主
的勤劳的阶级和他们联合在一起（如希腊的情况），他们大概
只要使自己自由就能保证他们的情况的改善。当获得自由以
后，他们往往象古罗马的自由民那样适于立即取得完全的公
民权。然而这不是奴隶制的正常情况，一般地这是奴隶制即
将过时的征兆。本来所谓的奴隶是一个尚未学会自助的人。他
比野蛮人无疑是前进了一步。他没有上过他尚待取得的政治
社会的第一课。他学会了服从。但他所服从的只是直接的命
令。生来的奴隶的特点就是不能使自己的行为符合规则或法
律。他们只能做被命令去做的事情，而且只是当他们被命令
去做那事情的时候。如果有个他们畏惧的人监视并用刑罚威
胁着他们，他们就服从；但是当这个人背过脸去的时候，工
作依然未做。决定着他们的动机不应求之于他们的利益，而
应求之于他们的本能、直接的希望或直接的恐怖。专制政治
可能驯服野蛮人，但是就专制政治来说，就只能使得奴隶更
加无能力。然而在他们自己控制下的政府将是完全难以由他
们管理的。他们的进步不能来自他们自己，而必须从外部引
起。他们必须采取的步骤，以及改进的唯一途径，就是从意
志的统治提高到法律的统治。必须教会他们自治，而在最初
阶段这意味着按照一般的指示行动的能力。他们所需要的不
是强力的统治而是指导性的管理。然而，由于他们处在很低
级的状态以致除了他们尊为掌握强力的人以外不服从任何人
的指导，所以最适于他们的那种政府就是握有强力但很少加
以使用的政府，也就是类似圣·西蒙式社会主义（Ｓｔ．Ｓｉｍｏｎｉ
ａｎeｏｒｍ of Ｓｏｃｉａｌｉｓｍ）的父亲式专制政治或贵族政治。这样的
政府对社会的全部活动保持着一般的监督，俾使每个人感觉
到现时存在一种足以强其他服从既定规则的强力，但是这个
政府由于不可能着手规定有关勤勉和生活的一切细节，必然
听任并诱导人们自行去做许多事情。这个可称之为引带政
府的政府，看来是为使这样的民族最迅速地通过社会进步方
面必要的下一步所需要的。秘鲁英卡斯（Ｉｎｃａｓ）政府的想法
似乎就是这样；巴拉圭耶稣会教士的想法就是这样。不用说，
仅仅作为逐步训练人民独自走路的一种手段，引带才是可允
许的。
再作进一步的说明将是不适当的。试图研究哪种政府适
合于每一种已知的社会状态，将不是写一篇有关代议制政府
的论文，而是有关一般政治学的论文。为了我们较有限的目
的我们仅借用政治哲学的一般原理。要确定最适合于某个特
定民族的政府形式，我们就必须能够在属于该民族的缺点和
短处中辩别出成为他们进步的直接障碍的东西，发现（比方
说）拦路虎是什么。对他们说来最好的政府就是最能给与他
们那种如缺少了他们就不能前进或只能跛行地和歪歪斜斜地
前进的东西的政府。但是我们不可忘记一切以改进或进步作
为其目的的事物中必然含有的保留；那就是，在寻求所需要
的好处时，不损害或尽可能少损害已经有的好处。应该教会
野蛮民族服从，但不是用把他们转变为奴隶的方式。而且
（为了给立论以更高的概括）对于使人民渡过进步的下一阶段
说来最有效的政府形式，如果它这样做所用的方式妨碍或者
肯定地使他们不适于往前更进一步，将仍然是对他们极不适
当的。这样的事例是常有的，而且是属于历史上最可悲的事
件。埃及的等级制度，中国的父亲式专制政治，对于把这些
民族提高到它们已达到的文明程度来说都是很合适的工具。
但是一经达到那种程度以后，由于缺乏精神自由和个性，它
们就永远停止下来了。把它们带到目前状况的制度使它们完
全无能力取得进步所需的这些条件；并由于该项制度并未崩
溃和让位于别的制度，进一步的改进就停止了。和这些民族
相比，让我们来考虑由另一个比较不重要的东方民族——犹
太人提供的性质相反的例子。他们也有过绝对君主制和等级
制度，并且他们所创立的制度具有和印度人一样明显的祭司
制渊源。这些制度为他们做了其他东方民族的制度为各自民
族所做的事情——使他们变得勤勉和服从秩序，并给他们以
民族的生活。但是无论是他们的君主或是祭司教士，都不曾
象在其他那些国家那样，独占对他们性格的塑造。他们的宗
教使具有天才和高度宗教虔诚的人们能被看做，也使他们能
把自己看做是受到天启，这种宗教产生了一种无可估量地宝
贵的并非由人建立的制度——先知教团（如果可以这样称呼
它的话）。在他们神圣地位的一般虽非经常有效的保护下，先
知们是民族中的一种力量，往往不止是君主和祭司的对手，并
在地球的那个小角落里保持着势力的对抗，而这种势力的对
抗是不断进步的唯一真正的保证。在那里宗教因而就不象在
其他许多地方那样，将一切已经确立的事物神圣化和成为反
对进一步改进的障碍。著名犹太人Ｍ．萨尔瓦多（Ｍ．
Ｓａｌｖａｄｏｒ）所说先知们在教会和国家具有和近代的出版自由
同等的价值这番话，为犹太生活中这一伟大因素在民族以及
全人类的历史中所发挥的作用提出了一个正当的虽然不是足
够的概念。因此之故，天启的教义从来不是完全的，在才智
和道德感情方面最杰出的人们不仅能够以上帝的直接权威对
任何他们认为值得如此对待的事情进行公然抨击和表示异
议，而且能够提出对民族宗教的更好的和更高的解释，这些
解释以后就成为宗教的一部分。因而，凡是能放弃把圣经当
做唯一无二的一本书那样读的习惯的人——这种习惯直到最
近在基督徒中和不信仰基督教的人中同样是根深蒂固的——
看到在摩西五书或甚至历史著作（无疑是犹太祭司阶层保守
分子的作品）中的道德和宗教同预言书中的道德和宗教之间
的巨大差异而不胜惊叹。这种差距和预言书同福音书之间的
差距一样大。比这更有利于“进步”的情况是难得有的，因
此犹太人不是象其他亚洲人那样静止不动，而是仅次于希腊
人的古代最进取的民族，并和希腊人一道，是现代文化的出
发点和主要推动力。
因此，不仅要考虑到下一步骤，而且要考虑到社会有待
采取的所有步骤，否则不可能理解政府形式适合社会状态的
问题。既要考虑到能够预见到的，也要考虑到目前还看不到
的远为广泛的不确定范围。由此可以得出结论说，要判断各
种政府形式的优点，就必须建立一种实质上最合格的理想的
政府形式，就是说，如果存在实现其有益倾向的必要条件，它
将比任何其他形式更有利于促进不仅是某项改进，而是一切
形式和程度的改进。做到这一点之后，我们必须考虑为使这
个政府能实现其倾向所必要的各种精神条件是什么，而使一
个民族不能受益的各项缺点又是什么。这样，我们就可能建
立起一条关于在什么情况下可以明智地采用该政府形式的原
理，同时，在最好不采用该政府形式的场合，也可能判断哪
种较次的政府形式将最有助于那些社会在其变得适于最好的
政府形式以前渡过它们必须通过的中间阶段。
上述第二点与本书所讨论的无关；但第一点则是我们论
题的主要部分。我们可以毫不轻率地立即宣布一项命题，即
这一理想上最好的政府形式可以在这种或那种代议制中看
到。有关这一命题的证明和解说将出现在以下各页中。